INTRODUÇÃO
Historicamente, as políticas sociais são instituídas objetivando responder às demandas da população, oriundas do resultado das relações contraditórias determinadas pela luta de classes. Apesar de não superarem a desigualdade, pode-se afirmar que elas alteraram o padrao de distanciamento entre as classes sociais, na medida em que instituíram sistemas de proteção social. É neste contexto que apresentaremos a Política Pública de Assistência Social e a Política Pública de Saúde, contemplando suas especificidades, bem como a importância da interface entre elas, na promoção da saúde dos cidadaos.
O texto apresenta o Sistema Unico de Assistência Social (SUAS) e o Sistema Unico de Saúde (SUS), com ênfase nas ações de promoção da saúde e nos desafios da intersetorialidade entre estas políticas, procedendo às considerações finais.
O SISTEMA UNICO DE ASSISTENCIA SOCIAL (SUAS)
A assistência social no Brasil, antes de se tornar uma política pública, era marcada pelo assistencialismo, pela benesse, pela caridade e pela ação voluntária. Portanto, essa área era caracterizada como não política, considerada como secundária e à margem, no rol das políticas públicas. Com o advento da Constituição de 1988, a assistência social passa a ser direito do cidadao e dever do Estado, tornando-se parte da seguridade social e da proteção social pública.1 Assim, as ações empreendidas pela Política de Assistência Social compoem o tripé da seguridade social, juntamente com a saúde e a previdência social. "Como Política de Estado, passa a ser um campo de defesa e atenção dos interesses dos segmentos mais empobrecidos da sociedade".2
A Lei Orgânica da Assistência Social (LOAS), instituída cinco anos após a promulgação da Constituição, inovou ao afirmar o seu caráter não contributivo, a centralidade do Estado na universalização e a garantia de direitos e acesso aos serviços sociais, bem como no controle social, contemplando previsão de cobertura a todos que dela necessitar.3 No entanto, apesar do explícito reconhecimento de direitos, verifica-se sobre a LOAS o efeito contrário, "com a inserção do Estado brasileiro na contraditória dinâmica e impacto das políticas econômicas neoliberais, que coloca em andamento processos desarticuladores, de desmontagem e retração de direitos e investimentos no campo social".4
Apenas em 2004, quase 10 anos depois, foi instituída a Política Nacional de Assistência Social, resultado de um intenso e amplo debate nacional e fruto da resistência ao ideário neoliberal.5 Conforme afirma Valente:
De acordo com a PNAS (2004), para a efetivação da proteção social, há necessidade de desenvolver maior capacidade de aproximação do cotidiano da vida dos indivíduos, pois é nele que riscos e vulnerabilidades se constituem, devendo garantir as seguintes seguranças: segurança de sobrevivência (de rendimento e autonomia), de acolhida, de convívio ou vivência familiar.6
Quanto à segurança de rendimentos, a PNAS se refere à possibilidade do provimento da sobrevivência, independentemente das limitações para o trabalho ou situações de desemprego. É o caso de pessoas com deficiência, idosos, desempregados, famílias numerosas, famílias desprovidas das condições básicas para sua reprodução social em padrao digno e cidadao de existência. A segurança da autonomia está relacionada ao desenvolvimento de capacidades e habilidades dos usuários, com vistas à conquista da independência pessoal, superação de vicissitudes e contingências que venham impedir o protagonismo social e político. A conquista da autonomia só se torna possível quando apoiada nas certezas de provisões estatais, de proteção social pública e de direitos assegurados. A segurança de acolhida opera com a provisão de necessidades humanas, tais como alimentação, vestuário, abrigo, etc. Outra situação que também demanda acolhida é a necessidade de separação da família, por diversas situações, tais como violência familiar ou social, drogadição, alcoolismo, desemprego por longo período e criminalidade. A segurança de convívio ou vivência familiar supoe a não aceitação de situações de isolamento e perda das relações sociais, pois é na relação que o sujeito cria sua identidade e reconhece a sua subjetividade (PNAS/2004).
A estruturação da proteção social a ser ofertada pela assistência social concretiza-se segundo dois níveis de atenção: proteção social básica e proteção social especial (de média e de alta complexidade). Essa lógica de estruturação está diretamente relacionada às diferentes modalidades de desproteção social, que exigem do Estado respostas ao seu enfrentamento.
A proteção social básica tem caráter preventivo e processador de inclusão social. Seu objetivo é prevenir situações de risco a partir do desenvolvimento de potencialidades e aquisições e fortalecimento de vínculos familiares e comunitários. Destina-se à população que vive em situação de vulnerabilidade social decorrente da pobreza, privação, ausência de renda, precário ou nulo acesso aos serviços públicos, bem como fragilização dos vínculos afetivos - relacionais e de pertencimento social (PNAS/2004).
A proteção social especial volta-se para indivíduos e grupos que se encontram em situação de alta vulnerabilidade pessoal e social, decorrentes do abandono, privação, perda de vínculos, exploração, violência, entre outras. Os serviços da proteção especial destinam-se ao enfrentamento de situações de risco em famílias e indivíduos, cujos direitos tenham sido violados, ou em situações nas quais já tenha ocorrido o rompimento dos laços familiares e comunitários. Esses serviços podem ser de média ou de alta complexidade.
A regulação e a organização da Política de Assistência Social em todo o território nacional se dao por intermédio do Sistema Unico de Assistência Social (SUAS), cujo modelo de gestao é descentralizado e participativo. Seus eixos estruturantes são: a matricialidade sociofamiliar, a descentralização político-administrativa e territorialização, o financiamento, o controle social, o desafio da participação popular, a política de recursos humanos, a informação, o monitoramento e avaliação dos serviços, programas, projetos e benefícios.
O SISTEMA UNICO DE SAUDE (SUS) E A POLITICA DE PROMOÇÃO DA SAUDE
Segundo Souza e Costa7, um dos maiores movimentos de inclusão social na história do Brasil foi a criação do Sistema Unico de Saúde (SUS) e representa, em termos constitucionais, uma afirmação política de compromisso do Estado brasileiro para com os direitos dos seus cidadaos. A época de sua criação, na década de 80, o Brasil passava por um momento de clamor coletivo por mudanças políticas voltadas para a redemocratização do país. As manifestações populares tinham como propósito a realização de eleições diretas para presidente e, no campo da saúde, visavam à atenção integral e abrangente, democrática e igualitária, tendo como principais atores sociais os profissionais da saúde, os intelectuais, as lideranças políticas, os movimentos estudantis universitários e sindicais, entre outros. Isso culminou com o esgotamento do modelo médico assistencial privatista vigente, dando lugar ao surgimento do SUS.8
Desde entao, o Ministério da Saúde vem, juntamente com as instâncias estaduais e municipais, trabalhando na organização dos serviços de saúde para o desenvolvimento de atuação eficaz e qualificada para garantir o exercício pleno dos direitos humanos dos cidadaos, base de uma saúde pública de fato universal, integral e equânime, como direito social de todo brasileiro: "a igualdade de direitos à saúde é preconizada na Constituição Federal de 1988, o que a torna um direito social".
A Política Nacional de Promoção da Saúde (PNPS) do SUS surgiu a partir de definições constitucionais, das legislações que regulamentam o Sistema Unico de Saúde, das deliberações das conferências nacionais de saúde e do Plano Nacional de Saúde (20042007). Foi instituída pela Portaria MS/GM nº 687, de 30 de março de 2006, ratificando o compromisso do Estado brasileiro com a ampliação e qualificação das ações de promoção da saúde nos serviços e na gestao do SUS9. A premissa é a garantia da integralidade da assistência com equidade, livre de preconceitos e privilégios de qualquer espécie, com ampla participação social, sendo capaz de responder pela promoção, proteção e prevenção e recuperação da saúde.
Na Lei Orgânica da Saúde (Lei 8.080, de 19 de setembro de 1990), o SUS indexou ao seu conceito ampliado que a saúde é resultante da organização e produção de determinado contexto histórico, social e cultural, resultante também dos modos de vida, buscando superar o entendimento de saúde como ausência de doença. Ainda em relação a esta lei, na redação dada pela Lei nº 12.864, de 2013, os níveis de saúde de uma população expressam a organização social e econômica do país. Sendo assim, são considerados determinantes e condicionantes da saúde, entre outros, a alimentação, a moradia, o saneamento básico, o meio ambiente, o trabalho, a renda, a educação, a atividade física, o transporte, o lazer e o acesso aos bens e serviços essenciais.10
A perspectiva de abordagem da promoção da saúde revela o desenvolvimento de políticas públicas e a produção e disseminação de conhecimentos e práticas de saúde de forma compartilhada e participativa. Sendo o processo saúde-adoecimento decorrente de múltiplos e complexos aspectos, a promoção da saúde deve ser articulada intersetorialmente. Assim, os demais setores serao impulsionados a considerar, em suas políticas específicas, os fatores e as condições de vulnerabilidade, os riscos e potencialidades da saúde que diretamente interferem na vida das populações, responsabilizando todos os setores e ressaltando que a promoção da saúde deve acompanhar uma agenda intersetorial.
OS DESAFIOS DA INTERSETORIALIDADE: SUAS-SUS
O reconhecimento da complexificação dos processos sociais, principalmente nos grandes centros urbanos, tornou obsoletas e ultrapassadas determinadas concepções que subsidiavam o planejamento governamental. Um exemplo dessa situação é o consenso acerca da compreensão da pobreza, da violência, da doença, entre outros, como fenômenos multicausais e multidimensionais e que, portanto, demandam para seu enfrentamento uma gama variada de ações por parte do poder público e da sociedade. Tornou-se necessário superar formas de intervenções fragmentadas e experimentar novas estratégias a partir de melhor conhecimento da realidade sobre a qual as políticas atuam. Assim, as novas formas de governança indicam a necessidade de mudanças nos padroes tradicionais de produção de políticas públicas que passem a enfatizar as relações intergovernamentais, o papel das redes e a intersetorialidade.
Conforme orienta Sposati:
As políticas sociais ainda combinam o caráter próprio, o complementar e os diferentes modelos de gestao. Estes podem conter mecanismos de gestao intersetorial que, em geral, são articulados com gestoes descentralizadas, territorializadas e equânimes, isto é, respeitam a diferenciação, a heterogeneidade e equidade.11
A partir do conceito ampliado de saúde, que traz a compreensão de que a promoção da saúde está relacionada a um conjunto de estratégias que atuam sobre os determinantes sociais e impactam na qualidade de vida dos indivíduos, a intersetorialidade é destacada como importante ferramenta de interação e complementaridade das ações entre as políticas públicas. Nesse contexto, ela pode ser entendida como um novo paradigma de gestao de política pública, um modelo de execução que visa à proteção social e à garantia de direitos.
Inojosa define a intersetorialidade como a "articulação de saberes e experiências com vistas ao planejamento, para a realização e avaliação de políticas, programas e projetos, com o objetivo de alcançar resultados sinérgicos em situações complexas".12
A Constituição Brasileira de 1988 denota a saúde e a assistência social como políticas sociais que se caracterizam pela afirmação do dever do Estado, por um sistema de organização participativo e descentralizado, pela universalização de acesso, pelo reconhecimento dos direitos sociais, numa perspectiva de cogestao entre governo e sociedade, buscando a atenção integral aos usuários dos serviços. Todavia, observa-se que mesmo com esses preceitos previstos constitucionalmente têm-se experienciado cotidianamente ações, programas e serviços que estao muito aquém de garantir a atenção integral de qualidade e os direitos sociais aos usuários.
Segundo Faria, os estudiosos da intersetorialidade intragovernamental são unânimes em afirmar as diversas ordens de dificuldades inerentes à produção da cooperação desejada na produção de políticas públicas. Estas se traduzem em barreiras organizacionais, técnicas ou legais e também de ordem política.13 São muitos os fatores detectados: número, diversidade, interesse, expertise, visão específica dos problemas a serem enfrentados, além dos recursos, capacitação e delimitações jurisdicional de cada um dos atores envolvidos.
Portanto, entende-se que o desafio para a assistência social e a saúde é contribuir para que os sistemas de proteção social e de promoção da saúde se tornem um conjunto de medidas efetivas que garantam os direitos sociais, conforme previstos legalmente no tripé da seguridade social. Trata-se de promover, institucionalmente, a articulação de cada serviço como uma rede complexa composta pela totalidade de outras instituições e serviços de diferentes políticas, incentivando o trabalho interdisciplinar e intersetorial. Assim sendo, pressupoe que seja necessária, para sua efetivação, articulação das políticas sociais, tanto no âmbito da formulação e do planejamento quanto na execução, monitoramento e avaliação. Apesar dos ensaios desse importante e imprescindível modelo de gestao na atualidade, a intersetorialidade ainda se constitui como desafio, em termos de efetivação na prática cotidiana.
CONSIDERAÇÕES FINAIS
As políticas de saúde e assistência social conquistaram muitos avanços desde a promulgação da Constituição Federal de 1988 e de suas legislações específicas. No entanto, ainda nos deparamos com políticas específicas ainda frágeis, com ações fragmentadas e sem a sinergia necessária à consolidação da intersetorialidade.
Dessa forma, para que a intersetorialidade se efetive, é fundamental que as diversas políticas não vejam a si mesmas como partes isoladas, mas sim como vinculadas às demais por um grau de interdependência relativa à questao da promoção da saúde, e que as interações sejam capazes de gerar ganhos para todos os envolvidos.
REFERENCIAS
1. Brasil. Constituição da República Federativa do Brasil. Brasília, DF: Senado Federal; 1988.
2. Yazbek MC.A política social brasileira nos anos 90: a refilantropização da Questao Social. São Paulo: Abong, 1995. Cadernos Abong Políticas de Assistência Social
3. Brasil.Presidência da República.Lei orgânica da Assistência.Lei nº 8.742, de 7 de dezembro de 1993.
4. Raichelis R.A Política Nacional de Assistência Social e o SUAS: apresentando e problematizando fundamentos e conceitos. In: Couto BR,Yazbek MC, Silva e Silva MO, Raichelis R. O Sistema Unico de Assistência Social no Brasil: uma realidade em movimento. São Paulo: Cortez; 2010.
5. Ministério do Desenvolvimento Social (BR). Secretaria Nacional de Assistência Social. Política Nacional de Assistência Social. Brasília: MDS; 2004.
6. Valente J. Família acolhedora: as relações de cuidado e de proteção no serviço de acolhimento. São Paulo: Paulus; 2013.
7. Souza GCA, Costa ICC. O SUS nos seus 20 anos: reflexoes num contexto de mudanças. Saúde Sociedade. 2010[citado 2016 nov. 20];19(3):509-17. Disponível em: <http://www.scielo.br/pdf/sausoc/v19n3/04.pdf>.
8. Presidência da República (BR). Lei nº 8.080, de 19/09/1990: Sistema Unico de Saúde (SUS). Dispoe sobre as condições para a promoção, proteção e recuperação da saúde, a organização e o funcionamento dos serviços correspondentes e dá outras providências. [citado 2016 nov. 20]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/leis/L8080.htm
9. Ministério da Saúde (BR). Política Nacional de Promoção da Saúde. Brasília: MS; 2006.
10. Presidência da República (BR). Lei 12.864 de setembro de 2013. [citado 2016 nov. 20]. Disponível em: http://www.planalto.gov.br/ccivil_03/_ato2011-2014/2013/lei/l12864.htm
11. Sposati A. Especificidade e intersetorialidade da política de Assistência Social. São Paulo; 2004. [citado 2016 nov. 20]. Disponível em: https://www.google.com.br/?gws_rd=cr,ssl&ei=OexFWcreJMS6-AHw3bKgBw#q=Sposati+A.+Especificidade+e+intersetorialidade+da+pol%C3%ADtica+de+Assist%C3%AAncia+Social.+
12. Inojosa RM. Sinergia em políticas e serviços públicos: desenvolvimento social com intersetorialidade. Cadernos FUNDAP, São Paulo, 2001;7:102-10.
13. Faria CAP. Os desafios da intersetorialidade na produção de políticas. In: Mourao MA, Passos ADB, Faria CAP, organizadores. O Programa BH Cidadania: teoria e prática da intersetorialidade. Belo Horizonte: Unika; 2011.
